Los retrasos hacen caer la inversión de la construcción en la costa, según expertos

Los retrasos en la tramitación de proyectos de construcción, generados en la mayoría de los casos por la excesiva burocracia del sector, a menudo hacen caer grandes inversiones. Así se recoge en el informe sobre el sector realizado para Prensa Ibérica por un grupo de expertos capitaneado por la catedrática de Análisis Económico Aplicado Paloma Taltavull, en el marco del Foro Mediterráneo.

En este segundo caso, el efecto se produce directamente sobre retrasos en los procesos de tramitación de nuevos proyectos de construcción. Cualquier dilación documental adicional a la inicialmente conocida, tiene fuertes efectos sobre la rentabilidad del proyecto y puede generar que las empresas simplemente desestimen la inversión. Se desconoce cómo afectan, cuantitativamente hablando, los retrasos documentales en los rendimientos de los promotores/inversores, pero lo que parece ser un acuerdo general es que aumenta la incertidumbre relacionada con la inversión. 

El problema radica en que el proceso de planeamiento es complejo por naturaleza, e infunde una notable complicación documental a la tramitación de obras nuevas. Esta es una cuestión internacional, no exclusiva del sistema español, y es aceptada por los diversos agentes (públicos y privados) que intervienen en los procesos de transformación de las ciudades, aunque la reclamación se centra en que deberían mejorarse y agilizarse los procesos administrativos (sin perder los objetivos del plan) de forma que los retrasos evitables, desaparecieran. La multiplicidad documental y la duplicidad de procedimientos pueden producirse como resultado de la propia complejidad del sistema de planeamiento, pero también por su forma de aplicación y los distintos niveles administrativos a los que están sometidos; todo ello limita la agilidad en los procesos administrativos y ralentiza, ya en el ámbito de los agentes privados que lo desarrollan, el proceso de inversión en los proyectos y, por tanto, las obras y su finalización. Hay que recordar que estos procesos actúan de forma especialmente lenta en las fases iniciales del ciclo edificador.

¿Cómo afectan estos procedimientos a la seguridad jurídica?. Básicamente, los efectos proceden de las dilaciones en las fases documentales de elaboración del plan y las potenciales anulaciones (inesperadas) de actos administrativos sin capacidad de recurso, por lo que los promotores se encuentran con una gran incertidumbre que puede paralizar la inversión. Hay que decir también que estos procesos han empeorado durante la última década con la mayor complejidad en la elaboración de los planes. Las causas de esta inseguridad se pueden clasificar en tres grupos.

El primero radica en los cambios sistemáticos (en los últimos años) que se han producido en algunas normas clave del planeamiento rompiendo su estabilidad decenal, con alteración de la normativa a veces «escasamente meditada» (por ejemplo, con cambios anuales en la legislación urbanística territorial de casi todo el Arco, proyectada previamente para la década 2014-2024). La incapacidad de interacción de los agentes privados en estos procesos afecta a los elementales principios de seguridad jurídica, confianza legítima y lealtad institucional, y dificulta el entendimiento común de la normativa entre quien aplica y el conjunto de agentes relacionados (públicos, profesionales, empresariales y sociales). Esto genera inseguridad jurídica.

La inseguridad y la pérdida de confianza introduce un elemento de «fragilidad» jurídica que exacerba las controversias y conflictos por los planes ante los tribunales, que han terminado, en un buen número de ocasiones, sancionando con nulidad planes y proyectos urbanísticos que venían tramitándose durante años. Es evidente que este proceso consume una gran parte de recursos en tiempo, inversión y esfuerzo personal, sin rentabilidad final alguna para las empresas y una notable pérdida de eficiencia en las administraciones. 

La segunda causa se deriva de la propia estructura multi regulatoria del planeamiento y su necesidad de coordinación. La necesidad de incluir dentro del diseño del suelo local y regional las múltiples legislaciones sectoriales (como Costas, Carreteras, Ferrocarriles, Aguas, Aviación Civil, Patrimonio Cultural, Telecomunicaciones, Vías Pecuarias, y otras muchas), así como las que emanan de las instituciones europeas (en materia de Evaluación Ambiental, Espacios Naturales y Red Natura 2000, Paisaje, el impacto de Género, Sostenibilidad y Viabilidad Económica o, más recientemente, la Memoria Democrática, entre otras), han generado una estructura muy compleja de coordinar.  

Estas normas, sobre todo las más sectoriales, suelen contemplar un régimen de coordinación con el planeamiento urbanístico (dentro del mecanismo de cooperación entre administraciones con competencias concurrentes), que descansa sobre la exigencia de un informe preceptivo que garantice la indemnidad del interés concreto que se regula. El informe sectorial, la mayoría de las veces, es vinculante, y obliga al instrumento urbanístico a adherirse a su contenido e incorporar sus determinaciones. El plazo de emisión de estos informes suele oscilar entre tres y seis meses a partir de la presentación del plan aunque, en caso de no emitirse en plazo, en la mayoría de las ocasiones tiene efectos desfavorables. Como la emisión parte de la institución pública, los retrasos tienen efectos negativos sobre la percepción de la seguridad jurídica. 

La tercera razón se centra en la exigencia de múltiples informes sectoriales y «especializados», preceptivos y vinculantes, exigidos en la tramitación de planes de menor ámbito. Habitualmente son solicitados por distintos estamentos que no están coordinados entre sí, generando duplicaciones y retrasos que inciden negativamente en la tramitación ágil de planes y proyectos urbanísticos, y que multiplica la mencionada «fragilidad» jurídica, lo que de nuevo abona un escenario judicial caracterizado por la elevada presencia de nulidades de planes urbanísticos por defectos en su tramitación y conflictos competenciales. Son numerosos los casos de nulidades en municipios alicantinos.

Las consecuencias de estos procesos son el retraso en la aprobación del plan y su gestión urbanística, las aprobaciones definitivas de planes desfasados y descontextualizados (por el tiempo de tramitación) que necesitan modificación y actualización. Esto vuelve a provocar una nueva espiral de tramitación lenta y compleja, provocando lo que se conoce como el «bucle infinito» de la tramitación de planes urbanísticos.

Soluciones

La relevancia de la planificación urbanística para el desarrollo territorial y económico es innegable, por lo que es necesaria su agilización para ofrecer un marco de actuación transparente, trazable y previsible para los diferentes agentes implicados, y que debe ser versátil para hacer frente a una realidad dinámica y cambiante. Hay algunas vías de actuación que mejorarían el proceso de tramitación de los planes.

En este sentido, se plantea conferir mayor margen competencial a los ayuntamientos, que en la actualidad ven reducida su capacidad de decisión a la ordenación pormenorizada, en materia de ordenación estructural (respetando la competencia autonómica de ordenación del territorio y su potestad de informe) y recursos especializados, lo que agilizaría los plazos de manera significativa.

También revisar y actualizar la planificación regional y su consenso con los municipios afectados. Por ejemplo, la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana actualmente en vigor data de 2011 (y está basada en datos de 2008). 

Reducir, asimismo, la dilación en la emisión de los informes sectoriales corrigiendo la tendencia reciente de ampliar sus plazos (por ejemplo, en materia de servidumbres aeronáuticas, el plazo llega a ser de seis meses), y generalizar el sentido negativo del silencio, que no tiene por qué implicar siempre un pronunciamiento desfavorable.

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También urge reformar la legislación en materia de efectos de la nulidad de los planes urbanísticos. El anteproyecto recientemente aprobado por el Gobierno (marzo de 2024), sin duda contribuirá a mitigar gran parte de los problemas descritos sobre los efectos de la nulidad judicial de los planes urbanísticas, y establecerá un nuevo estándar sobre el alcance material y formal que los informes sectoriales deben tener en el planeamiento urbanístico.

La digitalización de los procesos y documentos en el planeamiento se configura como una de las herramientas claves para resolver los problemas planteados, por lo que urge abordar, con nuevas tecnologías, estos procesos que tienen efectos tan relevantes sobre la sociedad.