Cuándo y cómo reformar un sistema tributario

La crisis derivada de la invasión de Ucrania ha barrido el ciclo de noticias. No es buen momento para acometer ninguna reforma, y menos para subir impuestos, se afirma. Sin embargo, la historia de los sistemas tributarios evidencia lo contrario, como cuentan Michel Keen y Joel Sleemrod en un libro reciente (Rebellion, Rascals and Revenue). Desde que existen impuestos, han sido precisamente las guerras y su reconstrucción, las crisis y sus consecuencias, los principales catalizadores de las reformas tributarias. Esta vez no será diferente.

En el caso de Europa, la propia construcción de su estado del bienestar se explica en buena parte por la implantación de impuestos con alta capacidad de recaudar, como el IVA en los años cincuenta, y no sólo del IRPF. Y en España la impresionante subida de presión fiscal que se produjo entre 1978 y 1986 tuvo lugar en medio de una de nuestras peores crisis y fue sorprendemente bien aceptada. Quizá porque la ciudadanía sabía que era el precio necesario para tener un país democrático y formar parte de los estados civilizados, como afirmara el juez americano Oliver W. Holmes en 1927.

Reformar nuestro sistema tributario lleva ya años siendo urgente, como sucede en otros países cercanos. Así lo afirmaba el 11 de agosto de 2018 un editorial de la revista The Economist, que de hecho ofrecía una hoja de ruta para una reforma radical de los sistemas tributarios (“Overhaul tax for the 21st century”). Se hacía hincapié en que las estructuras sobre las que se asienta la imposición en nuestros países (UE, OCDE) han variado poco desde su construcción en el siglo XX, pese a que sí lo ha hecho la estructura económica, tras la confluencia de factores como la globalización y la digitalización. 

La falta de adaptación de los sistemas tributarios ha dificultado capturar las ganancias extraordinarias (windfalls) generadas por los booms inmobiliarios y la digitalización, a la vez que ha permitido que se incremente la sobrecarga de las rentas del trabajo. La aceleración de los cambios en la economía mundial y el reto que supone para los sistemas tributarios tradicionales explica que se hayan adoptado ya algunos acuerdos internacionales, como la tributación mínima en el impuesto sobre sociedades o el Convenio Multilateral, principales resultados por ahora del llamado proyecto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), auspiciado por el G20 y la OCDE, y cuyos efectos finales están por ver.

Pero las discusiones y enseñanzas internacionales deben ser tenidas en cuenta a la vez que se abordan retos y diagnósticos sobre los problemas estructurales socioeconómicos de España, y su traslado a las carencias de nuestro sistema tributario. Retos y diagnósticos que son pacíficamente compartidos en la última década (véase informes del Banco de España, Comisión Europea, Airef, Informe Lagares), pese a la sensación de polarización política que puede generar la lectura de la prensa o un vistazo a las redes sociales. 

Los mejores análisis disponibles coinciden en que el déficit estructural en España está motivado por una insuficiencia crónica de ingresos públicos, ya que el gasto público es (comparativamente) moderado en relación con el Estado de bienestar que tenemos. Esto en España evidencia una tendencia consolidada, la de recaudar sistemáticamente por debajo de nuestras necesidades, o, mejor dicho, del gasto público que los ciudadanos parecen preferir. Es ilustrativo que la casi totalidad de las aportaciones al proceso de consulta pública previa al Libro Blanco contenían solicitudes de rebajas fiscales, esto es, pedían un incremento del gasto público.

Nunca parece un buen momento para reformar un sistema tributario. Pero la parálisis puede ser peor; si no se reforma, será reformado por la vía de hecho de la obsolescencia. 

Ahora bien, tan importante como la reforma es el proceso para llevarla a cabo. En el momento de escribir estas líneas en España sigue siendo obligatorio llevar mascarilla en interiores. No fue siempre así; al inicio de la pandemia los científicos no consideraban necesario su uso, aunque sí se aconsejaba la limpieza de las superficies. Este cambio en las recomendaciones no es un fallo de la ciencia, sino parte del método científico, que se resume en examinar siempre las mejores pruebas y datos disponibles, y, sobre todo: estar dispuesto a afirmar, o recomendar, lo contrario de lo que se dijo si se obtienen nuevos o mejores datos. 

El método científico es el único posible para avanzar en el conocimiento. Sin él no habríamos tenido una vacuna contra el covid en tiempo récord. El mismo rigor debe aplicarse a cualquier reforma del sistema tributario.

Es una irresponsabilidad prometer bajadas de impuestos sin contrapartida, y sin acometer reformas de calado. Estas promesas, lanzadas desde todo el arco político, evidencian la urgencia de mejorar la calidad del debate público, y afianzar una cultura de la estabilidad presupuestaria y de la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, evitando discusiones en el vacío sobre si se deben “subir o bajar” impuestos. 

Es urgente una cultura de la evaluación y reflexión permanente, más allá de encargos puntuales, y lo es un debate serio sobre el sistema tributario en el que participen otras instituciones y nuestros mejores investigadores. Contribuir a una mejor conversación ha sido el objetivo del Libro Blanco y de sus propuestas, muchas de ellas aplicables de inmediato.