MACROECONOMÍA

Los cinco retos económicos del Gobierno para lo que resta de legislatura

El año de 2023 será un ejercicio muy complejo. En el panorama económico las cosas no van a ser fáciles: menor crecimiento y poca eficacia en el reparto de los fondos europeos son los lastres

Pedro Sánchez y Nadia Calviño.

Los doce próximos meses representan un escenario económico y político para el Gobierno que serán muy difíciles de gestionar. El reparto de los fondos europeos y lidiar con un menor crecimiento serán los principales escollos a los que se tendrá que enfrentar el Ejecutivo. Pero no serán los únicos, a continuación, se detallarán los cinco principales preocupaciones para Pedro Sánchez y sus ministros en este 2023 que entra.

Mantener el nivel de ingresos

El próximo ejercicio tendrá un resultado cuanto menos mediocre desde el punto de vista del crecimiento del PIB. El último informe del Banco de España pronostica un crecimiento del 1,3%, frente al 2,1% que aún mantiene el Gobierno. El Ejecutivo se enfrenta a un escenario económico más complejo, por tanto, que complicará mantener el nivel récord de ingresos que se ha alcanzado. Esta senda de mayores ingresos fiscales comenzó y se ha consolidado durante 2022 con unos ingresos extra cercanos a 30.000 millones de euros, hasta alcanzar 223.000 millones a octubre, según datos de la Agencia Tributaria, y responde a varios factores, empezando por la propia recuperación pospandemia y el impacto del IVA por la subida de precios.

Pero además, otros factores han “apalancado” el crecimiento de los ingresos fiscales. Ahí se encuentran tres concretamente: el primero, el pluriempleo, que tiene un efecto multiplicador ya que, en la mayor parte de los casos, se pagan varias cotizaciones sociales. Este efecto explica parte de la subida de los ingresos por cotizaciones sociales: a octubre crecen un 8,5%, según la Seguridad Social. El segundo es la aplicación de subidas de impuestos aprobadas en los diferentes Presupuestos Generales del Estado, así como en los presupuestos autonómicos y municipales. La creación de estos impuestos y que han entrado en vigor en 2022 (el digital o el de transacciones financieras, por ejemplo) así como las subidas de los ya existentes (el IRPF especialmente), han ayudado a generar más ingresos en bolsas de contribuyentes de renta media-alta.

Y, por último está el efecto de la inflación sobre los impuestos fundamentalmente indirectos como el IVA o los Impuestos Especiales. Hasta el punto de que incluso habiendo bajado estas figuras en la electricidad, el gas o los carburantes, la subida de precios de las materias primas energéticas ha sido tan importante que su recaudación apenas se ha movido, tal como figura en el último Informe de Recaudación Tributaria correspondiente al mes de octubre. La recaudación por el impuesto especial sobre hidrocarburos está aumentando un 6,7% en tasa interanual y el IVA está aumentando a un ritmo del 17,9% también en términos interanuales.

Con esta situación de partida, a la que se suma el efecto inflacionario en los impuestos directos (IRPF, Sociedades) y cotizaciones sociales, cuyo grueso se verá en 2023, más las subidas fiscales y nuevos tributos que entrarán en vigor el 1 de enero tras la aprobación del Presupuesto, el Gobierno intenta tener poco de qué preocuparse en materia de ingresos. El problema es que entonces sus principales retos vendrían por el lado del gasto y, muy especialmente, por cómo acometerá las grandes reformas estructurales que necesita la economía española.

Gestionar con efectividad los fondos europeos

En este sentido, el primero y más importante de los retos es el de la inversión público-privada, una de las partidas presupuestarias más maltratadas desde hace más de una década, pero que ahora cuenta con una ayuda sin precedentes como es la suma de tres fondos, más otros dos complementarios, de origen europeo: el paquete #NextGenEU, #ReactEU y #RePowerEU. Estos tres fondos suman 140.000 millones entre ayudas directas y préstamos. Desde el verano de 2020, España ha ido diseñando una agenda muy ambiciosa que le ha permitido ir por delante de otros países de la UE a la hora de captar los fondos obtenidos mediante las primeras emisiones de deuda conjunta a nivel comunitario. Sin embargo, no se ha instrumentado aún un mecanismo verdaderamente efectivo, competitivo y transparente de gestión de los fondos, creando un “cuello de botella” que la Administración Central intenta traspasar mediante transferencias a organismos públicos dependientes y administraciones territoriales que se encuentran con la misma problemática: falta de seguridad jurídica real, falta de cuadros técnicos de alto nivel que ideen y firmen los concursos o escasez de personal que evalúe y seleccione proyectos de manera independiente.

Cada cierto tiempo se presentan cifras de ejecución de los fondos donde se contabilizan simples traspasos entre niveles administrativos y proyectos que solamente por el mero hecho de ser formulados ya se incluyen como ejecución. La realidad es que en 2021 sólo se ejecutaron (dinero licitado y resuelto) 1.000 millones de euros, y en lo que llevamos de 2022 se han añadido en torno a 3.000 millones, según el último boletín de estado de situación de los fondos que publica la CEOE. El consenso de los expertos ve imprescindible una acción contundente por parte del Gobierno que no sea sólo mover el dinero de un sitio para otro, lo que además provoca desvirtuar una de las razones fundamentales del Plan de Recuperación, como es llevar los fondos a pymes y autónomos.

Solucionar la financiación autonómica

De manera paralela a los fondos, el año que viene se abrirá, o por la vía pacífica o por la vía conflictiva, el debate del sistema de financiación autonómica. Ya se ha producido un conato en 2022 con el enfrentamiento entre Hacienda y las CC.AA. que han suprimido o bonificado en una cuantía elevada el llamado impuesto a los ricos, que debería aportar, según los Presupuestos, unos 3.000 millones, aunque probablemente quedará en la mitad. La abundancia de recursos en la Administración Central choca con el destino de estos en los niveles autonómico y local, donde estos ingresos transitorios deberían ser íntegramente destinados, explican los expertos, a inversiones en los servicios públicos con más dificultades financieras como la sanidad, la educación primaria o secundaria o la dependencia.

Pensar en la retirada de ayudas por la inflación y el Covid

Noticias relacionadas

El próximo deberá ser el año en que se retiren (o se empiece a preparar su fin) los principales programas de subvención de costes y medidas excepcionales tanto tomadas por el contexto inflacionista como heredadas del COVID-19. Por ejemplo, los llamados créditos ICO para estos fines regaron la economía con 140.000 millones desde 2020. Si bien las señales políticas sugieren que se extenderán durante el próximo año, también cabe la posibilidad de que se rediseñen o haya cambios sustantivos. El reto de normalizar los expedientes de regulación de empleo, especialmente los temporales (ERTE), recuperar la dinámica de quiebras y refinanciaciones de empresas a través de los concursos de acreedores (de nuevo suspendidos, pero que se deberán recuperar muy pronto), la gratuidad del transporte público, la congelación de las rentas de alquiler o el subsidio a los carburantes (entre otros) va a obligar al Gobierno a ser especialmente creativo para no perjudicar sus expectativas de voto en un año doblemente electoral.

Afrontar la renovación del funcionariado

Por último, más allá del crecimiento que se verá en los llamados ‘estabilizadores automáticos’ y que también es un considerable reto, como el creciente gasto en pensiones (se llevan el 11,7% del PIB y casi 11.000 millones mensuales), como las prestaciones por desempleo (que se llevan 20.000 millones anuales), los complementos de rentas o los intereses de la deuda pública (en 2022 se pagaron 30.000 millones, pero las subidas de tipos, que además seguirán, elevan esta cifra casi mes a mes), España tiene que formular un plan de renovación a cinco años del funcionariado, según estimaciones del propio Ministerio de Hacienda en un reciente informe, ante la jubilación masiva que se producirá en lugares especialmente delicados como la Seguridad Social. Hacienda estima que en 2027 se habrán jubilado 425.000 funcionarios, un 14% de la plantilla actual, lo que se reflejará en 1.300 millones de las nóminas del Estado. Los primeros pasos no están siendo muy esperanzadores a la hora de mantener el mérito y capacidad de los funcionarios, pero es necesario esperar a tener un plan no sólo de acceso a la función pública en materia de temario o exigencias, sino también un plan económico.

Qué esperar de la deuda pública para 2023

Las previsiones tanto del Gobierno como de los organismos independientes apuntan a que la deuda pública en términos de PIB en 2023 se reducirá desde el 116% actual (dato de octubre) al 113% que marca el actual consenso de analistas. Esto no quiere decir que la deuda total en euros se reduzca, sino más bien lo contrario. Se espera que crezca del nivel actual de 1,49 billones de euros hasta en torno a 1,56 billones al cierre de 2023, teniendo en cuenta que el Tesoro emitirá nueva deuda en términos netos (nuevas emisiones menos amortizaciones) por un importe de 70.000 millones.

A pesar de los cerca de 30.000 millones de ingresos fiscales extra aportados por el crecimiento y la inflación, el Gobierno sigue necesitando emitir en términos netos para sufragar un gasto que crece más rápido que los ingresos, el cual seguirá disparado en 2023 atendiendo a los compromisos presupuestarios cerrados durante su debate parlamentario que entrarán en vigor el 1 de enero. En una coyuntura de tipos de interés crecientes que hará aumentar la partida de intereses de la deuda por encima de los 31.000 millones que el Gobierno prevé para 2023, los expertos advierten de que de no producirse una mayor prudencia en el gasto comprometido durante el próximo año, y teniendo en cuenta que la situación económica dejará de empujar positivamente la recaudación, el previsible ajuste presupuestario de los años siguientes será más cuantioso y complicado.

A sólo un año de tener que volver a cumplir con los compromisos de estabilidad presupuestaria que marca la UE, el déficit público puede incluso aumentar dos décimas hasta el 4,4% según el panel de previsiones de Funcas. Esto son 1,4 puntos de PIB por encima del límite del 3% que marca el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, lo cual coloca a España en vigilancia de Bruselas. Si se descuentan los intereses de la deuda, el déficit apenas se reducirá cuatro décimas de PIB hasta el 2%. Queda muy lejos el objetivo para reducir drásticamente la deuda pública por debajo del 100% que sería mantener un superávit primario continuo durante 3 años superior al 2%, objeto de recomendación de la mayoría de los expertos.

Con este escenario, subrayan los expertos, no quedará más remedio que aplicar un ajuste estructural del gasto como muy tarde en 2024, y dependiendo de cómo evolucione la situación económica en 2023 incluso habrá que aplicarlo antes. Partiendo de las previsiones de otoño de la Comisión Europea, el gasto sobre PIB cerrará 2022 en el 48,7% (en 2020 y 2021 fue del 51,9% y 50,6% respectivamente) y prevé que se sitúe en 2023 en el 47,9% y en 2024 en el 46,6%. Un ajuste razonable para devolver la estabilidad a las cuentas públicas sería bajar hasta la media de los 5 años previos a la pandemia (43%), lo cual implica una reducción de gasto de en torno a 40.000 millones.

Qué esperar de la inflación en 2023

España ha sido el país que más rápido entró en la espiral inflacionista, y está siendo el más rápido en salir de ella. O, al menos, en reducir más rápidamente unas tasas tan altas como las que se alcanzaron durante el verano: en julio llegaron al 10,8% y ahora se ha reducido el ritmo de crecimiento al 6,8%. Pero hay una diferencia sustancial entre la moderación de la subida de los precios y que estos permanezcan estructuralmente altos en los próximos años. Éste es el principal riesgo al que se enfrenta la política económica: saber qué “teclas” internas deben tocarse para contribuir a la desinflación de la economía tanto ahora como en los próximos años.

Por un lado, una de las ‘teclas’ que se pretende tocar es el control de precios de los alimentos para el consumidor final. Las propuestas que en este momento están encima de la mesa pasarían por limitar los márgenes en toda la cadena de producción de los alimentos, cosa que va en contra de otra ley que lanzó el mismo Gobierno en este mismo año como es la ley de cadena alimentaria. En mercados como el de productos alimentarios, donde asegurar el aprovisionamiento en todas las partes de la cadena de producción con un producto homogéneo es una tarea muy compleja, es muy difícil distribuir de otra forma los márgenes de cada parte sin que se produzca un problema de abastecimiento o de merma en la calidad de los productos finales.

Fuentes del sector explican que si se diera una aplicación estricta de la ley de cadena alimentaria, el resultado final sería un incremento mucho mayor del que ya se ha producido en el precio de los bienes alimenticios (+13,9% en el acumulado enero-noviembre), dado que sólo se pueden firmar contratos donde el precio de venta cubre, como mínimo, unos costes de producción que se encuentran disparados (las materias primas alimentarias más empleadas han subido a tasas de dos dígitos hasta el verano). Sin embargo, una ley que intervenga los márgenes para reducir el precio final tendría necesariamente que hacer que una o varias partes de la cadena hicieran venta a pérdidas.

Por otro lado, a muy corto plazo, el Gobierno también aplicará una intervención presupuestaria, la cual es asumible mientras disfrute del ‘dividendo’ que da la inflación en forma de recaudación extra. Incubar déficits tarifarios actuales que se puedan convertir en incrementos de tarifas al consumidor final en el futuro siempre es una mala idea, y más cuando se trata de grandes cantidades como es el caso, por ejemplo, del sistema de transporte público, el sistema gasista o los carburantes. La subvención a gasolinas y gasóleos generará un coste superior a 3.000 millones, pero el agujero del transporte público (la gratuidad de trenes, grandes descuentos en otros transportes y también gratuidad de líneas de autobús de largo recorrido) puede superar holgadamente los 2.000 millones.

Finalmente, es necesario prestar atención a los precios de aquellos bienes y servicios que no son de consumo no duradero y que no están recogidos en el IPC como es el caso de la vivienda. Por el lado de los precios, sí habrá una ayuda tangible para la desinflación, con tasas de crecimiento de los precios cada vez menores hasta que entren en terreno negativo en 2023 tal como pronostican varias casas de análisis (ING, Bankinter, Fotocasa…). Y, por el lado del alquiler, es uno de los campos donde es necesario mejorar drásticamente la regulación para moderar los crecimientos actuales y abandonar la paradoja existente actualmente entre el crecimiento de las rentas de alquiler en mercado (con subidas de dos dígitos en las grandes ciudades) y el tope del 2% a los contratos de arrendamiento ya existentes hasta el 31 de diciembre.

Temas

Fondos europeos Presupuestos Presupuestos del Estado Banco de España Precios Pedro Sánchez Gobierno